Новое свидетельство тайных международных соглашений

Как пишет сайт lawfareblog, в последние годы возобновился интерес к теме секретных международных соглашений. Некоторые аналитики высказывают предположения о практических достоинствах таких соглашений.

Другие исследуют их историю и статус в соответствии с международным правом. Третьи пишут о них с точки зрения закона США о международных отношениях. Но есть общая проблема: сама секретность. Без обсуждения подробностей того, что является секретом, сложно сказать что-либо определенное об их значении или законности. В этом контексте я использовал Закон о свободе информации (Freedom of Information Act - FOIA), чтобы получить доказательства секретных соглашений от Государственного департамента США, и обнаружил новые, ранее не сообщаемые данные о 61 соглашении.

Во-первых, немного предыстории: с 1950 года федеральный закон требует, чтобы Государственный департамент публиковал официальный сборник под названием «Договоры Соединенных Штатов и другие международные соглашения» (United States Treaties and Other International Agreements - UST). Закон обычно требует, чтобы UST включал текст «всех договоров» и «всех международных соглашений, кроме договоров», участником которых являются Соединенные Штаты. Но UST никогда не был действительно всеобъемлющим собранием этих полномочий. Частично причина кроется в Законе США 1 § 112a (b), который предусматривает, что государственный секретарь может отказать в публикации определенных категорий соглашений, которые не являются договорами по статье II, до тех пор, пока «общественного интереса... недостаточен для оправдания их публикации».

Почему общественный интерес может оказаться недостаточным? В статуте перечислены четыре возможных причины:

(A) с даты вступления в силу Закона о разрешении внешних сношений в 1994 и 1995 финансовых годах соглашения больше не действуют;

(B) соглашения не создают частных прав или обязанностей и не устанавливают стандарты, предназначенные для управления действиями правительства в отношении частных лиц;

(C) ввиду ограниченного или специализированного характера общественного интереса в таких соглашениях, такой интерес может быть адекватно удовлетворен альтернативными средствами; или же

(D) публичное обнародование текста соглашения, по мнению президента, чревато ущербом для национальной безопасности Соединенных Штатов.

Несмотря на то, что они служат основанием для отказа в публикации, большинство этих причин не требует секретности - статут предусматривает, что Государственный департамент по запросу предоставит копии любого соглашения, не включенного в UST, на основании (A), (B) или (C). Напротив, соглашения, не заключенные в соответствии с пунктом (D), т. Е. Те, которые получили классификацию национальной безопасности, являются неопубликованными и недоступными. Таким образом, классификация создает уникально устойчивый барьер для понимания общественностью.

Это правда, что определенные фрагменты свидетельств существуют в открытых источниках. Протокол Комитета Сената по международным отношениям 2001 года указывает, что по крайней мере 9 процентов соглашений о несоответствии, переданных в Конгресс с 1978 по 1999 годы, были засекречены. Основываясь на интервью с сотрудниками сенатского комитета по международным отношениям, Уна Хэтэуэй сообщила в 2009 году, что «[b] от пяти до пятнадцати процентов текущих исполнительных соглашений засекречены». А в 2016 году Элизабет Гойтейн использовала FOIA, чтобы выявить, что исполнительная власть заключила минимум 807 неопубликованных соглашений - как секретных, так и несекретных - с 2004 по 2014 годы.

Но остается еще много неизвестного. Мы не знаем, как часто Соединенные Штаты заключали секретные соглашения с 2009 года, не знаем степени, в которой эта форма секретности уменьшалась и распределялась между администрациями, независимо от того, соответствует ли недавняя практика историческим нормам, или относительную частоту, с которой Госдепартамент полагается на каждое из различных законодательных оснований, чтобы заблокировать публикацию. Мы также мало знаем о содержании засекреченных соглашений, иностранных сторонах, которые их заключают, или федеральных агентствах, которые контролируют исполнение в США.

В то же время Раздел 112a (b) предоставляет возможность для большей прозрачности, чем до сих пор удалось добиться исследователям: хотя статут явно освобождает Государственный департамент от любого обязательства публиковать «текст» секретного соглашения или предоставлять «копии» общественности, закон не требует сокрытия информации о нетекстуальных характеристиках такого соглашения. Это повышает вероятность того, что Государственный департамент может раскрыть информацию по таким вопросам, как даты ратификации и личности иностранных партнеров, по крайней мере в той мере, в какой эта информация сама по себе является несекретной.

Действуя в соответствии с этой логикой, я использовал FOIA, чтобы запросить любую доступную информацию о соглашениях, публикация которых не допускается в соответствии с разделом 112a (b) (2) (D), включая отчеты или другие материалы, показывающие годовое количество соглашений, в которых было отказано с даты принятия закона в апреле 1994 года, иностранные стороны этих соглашений, и общий предмет. Государственный департамент в основном удовлетворил этот запрос и предоставил таблицу с информацией о секретных соглашениях, которые регистрировались с 1994 по февраль 2018 года. Эта таблица по-прежнему оставляет без ответа многие вопросы, но она также проливает новый свет на практику тайного заключения соглашений в последние десятилетия.

Что это показывает?

Во-первых, таблица раскрывает существование 61 засекреченного соглашения. Это число почти наверняка представляет собой лишь часть от общего числа реализованных (соглашений) за отчетный период. Одна из причин заключается в том, что Государственный департамент (по понятным причинам) отказался предоставить информацию о соглашениях, само существование которых засекречено. Вторая причина заключается в том, что, как объяснили Кертис Брэдли и Джек Голдсмит, «исполнительная власть не организовала свою внутреннюю структуру таким образом, чтобы гарантировать, что все соглашения хранятся в центральном месте в Государственном департаменте».

Закон о делах требует, чтобы любое административное учреждение, которое заключает международное соглашение, передавало текст в Государственный департамент в течение 20 дней, но Брэдли и Голдсмит предположили, что агентства «часто» нарушают это требование. Совокупный эффект этих условий заключается в том, что результаты FOIA, вероятно, будут отражать, в лучшем случае, количество международных соглашений, содержание которых засекречено, но существование которых не засекречено и в настоящее время известно Государственному департаменту. В зависимости от общности классифицируемых соглашений о существовании и степени несоблюдения агентством Закона о делах, результаты могут представлять лишь крошечную часть всех секретных соглашений, заключенных с 1994 по 2018 годы. Но даже в этом случае тот факт, что Госдепартамент согласился раскрыть 61 соглашение, несмотря на значительные правовые и практические ограничения прозрачности, говорит о том, что Соединенные Штаты продолжают довольно часто заключать секретные соглашения.

Если рассматривать это вместе с результатами других исследований, это число также дает дополнительную информацию об относительной частоте, с которой Государственный департамент укрывает соглашения от публикации по соображениям национальной безопасности. Как объяснялось выше, исследование Гойтейна установило, что с 2004 по 2014 годы исполнительная власть заключила минимум 807 неопубликованных соглашений. Однако классификация национальной безопасности является лишь одним из нескольких оснований для удержания в соответствии с разделом 112a (b) (2), поэтому было неясно, сколько из 807 не были опубликованы по этой причине. Напротив, новые данные FOIA показывают, что по крайней мере девять соглашений не были опубликованы из-за классификации за период, охватываемый исследованием Гойтейна. Это означает, что секретность послужила основанием для удержания по крайней мере 1 процента неопубликованных соглашений, которые были приняты с 2004 по 2014 годы. Предположительно, фактический процент намного выше, но невозможно сказать, насколько.

Во-вторых, таблица показывает, что большинство соглашений было заключено в 1990-х годах. На первый взгляд может показаться, что в последние годы Соединенные Штаты продвинулись к большей прозрачности. Однако неясно и даже сомнительно, что описанная закономерность является репрезентативной. Действительно, Кристофер Куц предположил, что количество засекреченных соглашений выросло с началом Войны против терроризма, а именно тогда, когда количество раскрытых соглашений доходит до нуля. Таким образом, можно предположить, что это сокращение отражает не сокращение количества секретных соглашений в 2000-е годы, а, скорее, рост тенденции классифицировать не только их содержание, но и их существование. Другими словами, уменьшение количества раскрываемых соглашений после 1990-х годов вполне может отражать рост государственной тайны.

В-третьих, таблица показывает, что секретные соглашения включали значительное и разнообразное собрание иностранных правительств. Чаще всего в качестве противных сторон соглашения выступают Израиль (8), Япония (7), Бахрейн (4), Норвегия (3), Оман (3), Таиланд (3) и Великобритания (3). Среди других зарубежных партнеров - Болгария (2), Катар (2), Румыния (2), Саудовская Аравия (2), Сингапур (2), Турция (2), Объединенные Арабские Эмираты (2), Албания (1), Аргентина ( 2), Бруней (1), Дания (1), Египет (1), Греция (1), Венгрия (1), Польша (1), Словения (1), Южная Африка (1), Южная Корея (1), Испания (1) и Тунис (1). Два соглашения были многосторонними. В выборке особенно часто встречаются правительства Ближнего Востока, а также правительства, с которыми Соединенные Штаты обычно поддерживают дружеские отношения.

К сожалению, снова неясно, являются ли эти закономерности репрезентативными. С одной стороны, секретные соглашения с дружественными правительствами могут быть более распространенными, чем секретные соглашения с враждебными правительствами, учитывая, что сотрудничество между Соединенными Штатами и их союзниками имеет тенденцию быть сравнительно обширным. С другой стороны, цифры могут быть чрезмерно представлены дружественными правительствами, если Соединенные Штаты с большей вероятностью классифицируют существование соглашений с враждебными правительствами. Такая тенденция может существовать, если соглашения с противниками более чувствительны с политической точки зрения или с большей вероятностью будут связаны с режимами, выступающими против прозрачности.

Наконец, раскрытые соглашения демонстрируют четкую тенденцию с точки зрения предмета. 95 процентов из них относятся к обороне, всего 3 процента относятся к финансам и 2 процента относятся к нераспространению. Этот образец может представлять собой общую норму, учитывая деликатность вопросов национальной обороны по сравнению с другими темами. И хотя «защита» как категория довольно расплывчата, можно сделать некоторые выводы о ее содержании. В частности, поскольку я запросил информацию только о соглашениях, публикация которых не раскрывается в соответствии с разделом 112a (b) (2) (D), мы можем разумно сделать вывод, что 95 процентов не включают два типа соглашений об обороне, которые федеральные постановления ставят за рамки этого положения: «двусторонние соглашения, которые применяются к указанным военным учениям» и «двусторонние соглашения об обмене личным составом». Утвердительно заявляя, что раскрытые оборонные соглашения, вероятно, будут охватывать темы обороны, отличные от учений и обменов личным составом - все, начиная с передачи материальных средств; к ведению боевых действий; для доступа к объектам, базам, инфраструктуре или воздушному пространству, среди других возможностей.

Эти результаты подчеркивают давнюю проблему с соблюдением США статьи 102 (1) Устава ООН, которая предусматривает, что «[е] сам договор и каждое международное соглашение, заключенное любым членом Организации ... возможно, будет зарегистрирован в Секретариате и опубликован им». Ни одно из 61 соглашения не зарегистрировано в Секретариате. И хотя статья 102 (1) не требует немедленной регистрации, Соединенные Штаты заключили явное большинство этих соглашений более двух десятилетий назад. Этот факт вызывает опасения по поводу того, предприняли ли недавние президентские администрации попытки зарегистрироваться «как можно скорее». Таким образом, по всей видимости, существует веский аргумент в пользу того, что Соединенные Штаты не выполняют свои обязательства в соответствии с простым языком Устава ООН.

Однако сомнительно, что серьезные последствия (для США) осуществятся в соответствии с международным правом. Многие государства имеют соглашения, которые не регистрируются в соответствии со статьей 102. По одной из оценок, глобальный уровень регистрации составляет примерно 50 процентов от всех международных соглашений. В этих обстоятельствах со стороны иностранных правительств было бы лицемерием осуждать практику США, особенно с учетом того, что, как недавно объяснила Меган Дональдсон, Соединенные Штаты «на несколько порядков опережают другие государства по количеству представленных договоров». Кроме того, предусмотренные последствия несоблюдения статьи 102 не являются особенно серьезными - Устав ООН просто устанавливает, что сторона не может ссылаться на незарегистрированное соглашение в каком-либо органе Организации Объединенных Наций. Это означает, что Соединенные Штаты в настоящее время не имеют права использовать какое-либо из 61 соглашения в таких органах, как Международный Суд (МС) и Совет Безопасности. Но Соединенные Штаты могут и не пытаться ссылаться на соглашения в этих условиях, и даже если это произойдет, Международный Суд ООН не потребовал строгого соблюдения требований публикации.

В конечном счете результаты использования FOIA важны прежде всего по другим причинам. Во-первых, основные средства массовой информации, похоже, не обратили внимания на большинство из 61 соглашения. Например, New York Times, похоже, не сообщала об оборонном соглашении 2017 года с Оманом или соглашении 2018 года с Египтом. Таким образом, новые данные помогают заполнить пробелы в истории международных отношений США и различных двусторонних отношений, которые связаны с этим.

Результаты также важны, потому что исследователи могут использовать их вместе с другими общедоступными источниками для триангуляции (вычисления) более конкретных выводов о содержании соглашений. Например, таблица показывает, что Соединенные Штаты заключили соглашение о нераспространении с Южной Африкой в ​​1994 году. Это произошло вскоре после того, как Южная Африка отказалась от своей программы создания ядерного оружия в начале 1990-х годов, что создает явную вероятность того, что эти два события связаны.

Даже там, где такая триангуляция невозможна, результаты заслуживают внимания просто из-за вопросов, которые они поднимают: что было решено в соглашении об обороне 2015 года с Грецией? Какие юридические договоренности заключили США и Катар в 2017 году? Что Соединенные Штаты установили в своих восьми (или более) секретных соглашениях с Израилем? Ответы очевидны для журналистов, историков и политологов.

Наконец, результаты важны, потому что они подчеркивают постоянную потребность в общественном и официальном контроле значительной непрозрачности международного законотворчества со стороны исполнительной власти. Эшли Дикс утверждает, что секретность не всегда является безоговорочным злом - несмотря на ее негативные коннотации, классификация может способствовать прозрачности и доверию между договаривающимися государствами, применять определенные нормы, закрепленные в Уставе ООН, и уважать суверенный выбор иностранных партнеров. Но как Дикс с готовностью признает, что секретность также может способствовать незаконному поведению, способствовать недопониманию и просчетам среди третьих сторон и оградить от механизмов проверки, против которых в противном случае выступила бы общественность. Эти несопоставимые возможности предполагают, что общественная озабоченность, механизмы подотчетности в рамках исполнительной власти и бдительность со стороны Конгресса необходимы для обеспечения надлежащего использования секретности в международных отношениях США.