JCPOA dan Skenario Kongres AS

Presiden AS, Donald Trump baru-baru ini mengambil kebijakan yang berseberangan dengan opini publik dunia dengan menolak mengakui komitmen Iran terhadap JCPOA, dan tidak mengakui kesepakatan tersebut, serta melimpahkannya ke Kongres AS.

Kini, semua pandangan tertuju ke arah Kongres AS untuk menunggu keputusan apa yang akan mereka ambil dalam masalah JCPOA. Meski demikian, masalah disahkan atau tidaknya JCPOA oleh presiden AS dan Kongres negara ini sama sekali tidak berhubungan secara langsung dengan kesepakatan nuklir yang dicapai antara Iran dan kelompok 5+1.

Dengan kata lain, selain Badan Energi Atom Internasional (IAEA) tidak ada negara atau institusi yang memiliki izin untuk menilai Iran berkomitmen atau tidak terhadap JCPOA. Walaupun demikian, para oposan JCPOA di Kongres AS sejak Obama menjabat sebagai presiden AS terus-menerus melancarkan penentangannya terhadap kesepakatan nuklir Iran itu. Salah satu bentuknya adalah kewajiban presiden AS untuk memberikan laporan setiap 90 hari kepada Kongres mengenai komitmen Iran terhadap JCPOA.

Berdasarkan ketentuan Peninjauan Kesepakatan Nuklir Iran (INARA), selain menyampaikan laporan mengenai seberapa besar komitmen Iran terhadap JCPOA, tiga masalah lain juga harus disampaikan presiden AS kepada Kongres negara ini. Ketiga masalah tersebut antara lain: Apakah Iran melakukan pelanggaran signifikan terhadap JCPOA? Apakah Iran berupaya untuk membuat senjata nuklir? Ketiga, apakah berlanjutnya penangguhan sanksi nuklir Iran sesuai dengan kepentingan nasional AS?

Donald Trump dalam pidatonya yang disampaikan hari Jumat (13/10/2017) melemparkan berbagai tudingan infaktual terhadap Iran. Berbeda dengan statemen sebelumnya, kali ini Trump menyatakan tidak akan mengesahkan JCPOA, dan meminta Kongres AS untuk melakukan perubahan sesuai pertimbangannya mengenai kesepakatan nuklir Iran itu. Dengan mempertimbangkan masalah tersebut, muncul pertanyaan, apa skenario yang akan dijatuhkan Kongres AS dalam masalah JCPOA?

Salah satu kemungkinan yang akan diambil oleh Kongres AS dalam masalah JCPOA adalah kembalinya sanksi sebelum dicapai kesepakatan nuklir antara Iran dan kelompok 5+1, dan akibatnya JCPOA ini akan hancur. Ketentuan INARA memberikan izin kepada Kongres AS selama tenggat waktu maksimal 60 hari sejak tidak disahkannya JCPOA oleh presiden AS untuk mengkaji masalah tersebut. Jika Kongres AS sejalan dengan presiden untuk menolaknya, maka sanksi akan kembali dijatuhkan terhadap Iran.

Menurut aturan ini, investigasi mengenai masalah tersebut keluar dari proses penyelidikan pada umumnya, dan segala bentuk keputusan akan dihasilkan dengan suara mayoritas sedikitnya 51 suara. Oleh karena itu, senator AS dalam waktu singkat dan tanpa kekhawatiran bisa meraih batas 60 suara untuk menjatuhkan kembali sanksi nuklir terhadap Iran.

Dengan mempertimbangkan 52 kursi partai Republik, tampaknya tidak terlalu sulit untuk merusak JCPOA, dan menjatuhkan kembali sanksi terhadap Iran sebelum kesepakatan nuklir. Meskipun demikian, dinamika di AS belakangan ini mengindikasikan para penentang JCPOA di Kongres akan menghadapi rintangan yang tidak mudah untuk diterobos.

Pasalnya, sejumlah tokoh politik yang selama periode Obama paling getol menentang JCPOA justru kini bersikap lain arah. Misalnya, Ketua Kebijakan Luar Negeri Kongres AS, Senator Bob Corker menyatakan bahwa keluar dari JCPOA saat ini tidak menguntungkan kepentingan nasional AS.

Sikap senada juga disampaikan Ketua Komisi Hubungan Internasional DPR AS, Ed Royce. Bahkan senator Tom Cotton yang biasanya paling keras dalam masalah Iran di Kongres AS mengatakan saat ini tidak akan memberikan dukungan suara untuk memusnahkan JCPOA. Dengan demikian tidak mudah mengumpulkan suara 51 suara di Kongres AS untuk merusak JCPOA dan tampaknya Trump tidak memiliki cukup banyak pendukung di Kongres AS.

Meskipun anggota Kongres AS tidak bermaksud memanfaatkan waktu 60 hari untuk merusak JCPOA, tapi ada skenario lain yang menyuarakan revisi terhadap isi JCPOA. Tampaknya, skenario ini memiliki banyak pendukung di kalangan legislator AS. Salah satu skenarionya adalah mengubah aturan mengenai peninjauan kesepakatan nuklir Iran, INARA.

Berdasarkan aturan ini, presiden AS berkewajiban sekali dari setiap 90 hari untuk memberikan laporan mengenai komitmen Iran terhadap JCPOA kepada Kongres AS. Donald Trump selama 90 hari menjabat sebagai presiden AS telah tiga kali memberikan laporan mengenai masalah komitmen Iran terhadap JCPOA. Pada dua laporan sebelumnya, yaitu bulan April dan Juli, Trump mengakui komitmen Iran terhadap JCPOA.

Meski demikian, media massa yang dekat dengan Gedung Putih menyatakan bahwa penolakan presiden AS terhadap pengesahan sekali dari setiap 90 hari yang diwariskan Obama lebih penting dan sensitif bagi Trump dari pada masalah isi JCPOA. Oleh karena itu, para pejabat tinggi AS menyatakan bahwa Trump sejak beberapa pekan lalu telah melobi para pemimpin Kongres supaya mengubah aturan ini. Kritikan pedas yang dilayangkan Trump terhadap Bob Corker dalam rangka mewujudkan tujuannya, sehingga salah satu pendiri dari aturan INARA ini bisa mengubah isinya. Dilaporkan, dengan sekali penolakan terhadap JCPOA, Trump ingin melepaskan diri dari masalah tersebut.

Kemungkinan lain adalah perpajangan waktu dari 90 hari yang diberikan kepada Gedung Putih untuk menyampaikan laporannya kepada Kongres AS menjadi 180 hari, sehingga pemerintah AS memiliki kesempatan yang memadai guna menyelesaikan berbagai masalah dalam dan luar negerinya. Meski demikian, perpajangan tenggat waktu pelaporan Gedung Putih tersebut tampaknya tidak akan bisa memenuhi tuntutan presiden AS.

Pasalnya, sebagian kalangan di Kongres AS berkeyakinan bahwa Trump selama menjabat sebagai presiden AS harus menyampaikan laporan mengenai proses yang berkaitan dengan JCPOA. Dengan demikian, sebagian analis menilai tercapainya suara 60 di Senat AS untuk mengubah aturan INARA, terutama dengan mempertimbangkan perdebatan sengit antara Trump dan Corker, tidak akan tercapai.

Sejumlah anggota Kongres menyampaikan sejumlah prakarsa perubahan isi JCPOA. Salah satunya adalah usulan bersama Bob Corker dan Tom Cotton dengan target menutup sebagian jalan "lari" bagi Iran. Prakarsa ini akan menyebabkan sejumlah pembatasan tentatif terhadap Iran dalam JCPOA menjadi permanen, sekaligus menekan waktu bebas bagi program nuklir Iran kurang dari setahun. Dalam isi JCPOA terdapat penjadwalan waktu 5 tahun, 8 tahun, 10 tahun, 15 tahun dan 25 tahun untuk sejumlah aktivitas nuklir Iran.

Senator yang sejalan dengan Trump berharap dengan menekan pihak yang berunding yaitu Iran, Eropa dan pihak internasional, bisa menetapkan sejumlah pembatasan tentatif terhadap Tehran menjadi permanen. Padahal, jika AS menjalankan komitmennya, dan JCPOA tetap ada, maka akan membuka  jalan bagi Iran untuk menerima protokol tambahan, dan hasilnya sejumlah dari tuntutan ini bisa dijalankan secara permanen. Bahkan menurut pejabat AS yang menjadi pihak juru runding, JCPOA disusun supaya waktu penambahan bagi nuklir Iran hanya setahun.

Padahal, pada prinsipnya Republik Islam Iran tidak berniat untuk membuat senjata nuklir. Oleh karena itu, permasalahan waktu tersebut tidak relevan dan bukan tuntutan Tehran. Bagaimanapun, Gedung Putih dan kebanyakan legistor di Kongres ingin menampilkan kekuatannya di hadapan pendukung JCPOA untuk melakukan keputusan tertentu, meskipun tidak efektif dan tidak penting sekalipun. Sebab, keputusan tersebut akan meningkatkan pembatasan terhadap Iran, atau dalam bentuk pengesahan sanksi non-JCPOA.

Tampaknya, skenario ini akan membentur dinding. Sebab Iran dan pihak lain dalam kelompok 5+1, kecuali AS, akan menolak segala bentuk perundingan ulang, dan Kongres AS juga tidak bisa memaksa negara lain untuk kembali datang ke meja perundingan. Di sisi lain, langkah tersebut memberikan pukulan keras bagi kelanjutan JCPOA, dan kemungkinan tidak akan mendapat dukungan dari kubu minoritas partai Demokrat di Kongres AS.

Tanpa dukungan minimal 8 senator Demokrat maupun independen, kubu Republik tidak akan bisa mengesahkan aturan yang diharapkannya. Meski demikian, Trump mengancam akan mengumumkan pembatalan kesepakatan nuklir dengan Iran dan keluar dari JCPOA, jika Kongres dan masyarakat internasional tidak bekerja sama dengannya.

Masalah tersebut barangkali bisa menekan sebagian kalangan di Kongres AS supaya mengamini tuntutan Gedung Putih, dan mereka akhirnya mendukung usulan Trump. Bagaimanapun memasuki perundingan pelengkap JCPOA keluar dari kemampuan sepihak Gedung Putih dan Kongres AS, sekaligus tidak akan menjalin terwujudnya tuntutan AS. Masalah tersebut justru semakin menambah daftar panjang friksi di tubuh anggota Kongres AS sendiri.

Sejatinya, hiruk pikuk akibat pidato kontroversial Trump mengenai JCPOA semakin memperjelas hambatan yang sedang menghadang Trump. Tampaknya, anggota Kongres AS yang dipengaruhi oleh dukungan tegas publik dunia terhadap JCPOA tidak akan mundur dari kesepakatan nuklir Iran ini, dan mereka tidak akan mengamini sepak terjang Trump yang akan menyebabkan AS bisa terkucil di arena internasional.

Tapi, jika Kongres AS mengambil langkah sebaliknya dengan melemahkan atau menghancurkan JCPOA, maka AS akan menghadapi balasan keras dari Republik Islam Iran. Inilah sebuah faktor utama yang menghalangi AS untuk merusak JCPOA.